Uitvoeringscontext van registers

Binnen iedere bounded context wordt gewerkt. Een deel van dat werk slaat neer in onze registers. Om te begrijpen welk deel, moeten we het karakter van dit werk op abstract niveau begrijpen. In dit hoofdstuk beschrijven we daarom een conceptualisering van de overheid als uitvoerder van taken die horen bij publieke dienstverlening. Vertrekpunt hiervoor is de overheid als producent van gevolgen, de overheid als producent én consument van leveringen.

De overheid als producent van gevolgen

Het begrip gevolg wordt op Wikipedia beschreven als "een gebeurtenis of omstandigheid die optreedt als resultaat van een of meer oorzaken en bijdragende factoren en omstandigheden". Binnen de context van deze handreiking hanteren we een preciezere betekenis: het gevolg als "duurzaam betekenisvol resultaat van overheidshandelen".

Om bovenstaande definitie te begrijpen, is het behulpzaam het handelen van de overheid nader te bekijken. Dat handelen begint bij een taak of bevoegdheid, die ontstaat vanwege attributie ('toewijzen') door de wetgever. Artikel 5.8 van de Omgevingswet attribueert bijvoorbeeld aan het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid te beslissen of een omgevingsvergunning al dan niet wordt verleend.

Een bevoegdheid houdt (mits aan een aantal basisvoorwaarden voldaan is) een plicht tot handelen in; het college kan er dus niet zelfstandig voor kiezen de ene aanvraag wel, en de andere niet in behandeling te nemen. Dit betekent dat een aanvraag altijd leidt tot één of meer handelingen, die weer één of meer resultaten opleveren. In het geval van de omgevingsvergunning is te denken aan handelingen als:

• beoordelen op indieningsvereisten (juistheid en compleetheid)
• inwinnen advies bij ketenpartner
• besluiten over verlenen vergunning

Daarbij horen resultaten als:

• aanvraag is in behandeling genomen
• advies ingewonnen
• vergunning verleend (of niet verleend)

Niet al deze resultaten zijn echter een gevolg. We hebben immers gesteld dat daarvoor een duurzaam betekenisvol karakter nodig is. Het is niet eenvoudig deze karakteristiek in algemeenheid waterdicht te definiëren. Informeel kunnen we stellen dat het resultaat dat in meest directe zin de aanleiding voor of vraag om het overheidshandelen beantwoordt als gevolg gezien moet worden. Vaak (maar niet per definitie) is zo'n gevolg gelijk aan het rechtsgevolg dat naar aanleiding van overheidshandelen ontstaat.

In het geval van de omgevingsvergunningaanvraag beschouwen we op basis hiervan het verlenen (of juist het niet verlenen) van de gevraagde omgevingsvergunning als gevolg. Specifieke voorwaarden waaronder de vergunning is verleend, zoals een maximaal bouwvolume of vereiste goothoogte kunnen van zo'n gevolg onderdeel zijn.

Hoewel het voor de hand ligt een gevolg te beschouwen als verandering in de bounded context waarbinnen gehandeld wordt, maakt het bovenstaande duidelijk dat hiervan niet altijd sprake hoeft te zijn. Het niet-verlenen van de omgevingsvergunning betekent vanwege het gesloten karakter van het omgevingsrecht dat iets wat vóór de aanvraag niet mocht, nu nog steeds niet mag. Hier is dus sprake van een (beargumenteerde) bevestiging van de bestaande situatie, en niet van een verandering. Zo'n verandering zien we wel als de vergunning wordt verleend, waarna iets wat eerst niet mocht, (nu) wel mag.

Productie van een gevolg

Voor een vollediger begrip van hoe een gevolg ontstaat, moeten we het bijbehorende productieproces in meer detail bekijken. Binnen dat proces kunnen we drie belangrijke concepten onderscheiden. Hierbij geldt dat ieder volgend concept afhankelijk is van het voorgaande:

1. Signaal: een indicatie dat er ergens - in de buitenwereld, een andere of de eigen overheidsorganisatie - iets is gebeurd wat aandacht verdient.
2. Taak: de handelingen die naar aanleiding van een signaal moeten worden uitgevoerd.
3. Gevolg: een duurzaam betekenisvol resultaat van overheidshandelen.

De overheid als producent én consument van leveringen

Hierboven benoemden we het signaal als aanleiding voor de productie van één of meerdere gevolgen. Maar we beschreven niet waar zo'n signaal vandaan komt. Omdat binnen de overheid vaak in ketens of netwerken wordt gewerkt, is de bron van zo'n signaal heel vaak óók de overheid. Meer precies een andere bounded context die een gevolg heeft geproduceerd en keten- of netwerkpartners daarover informeert.

Dit betekent dat de productie van een gevolg in heel veel gevallen niet het eindstation van overheidshandelen is. Vrijwel altijd willen we daarover ook anderen informeren - bijvoorbeeld de burger die een omgevingsvergunning heeft aangevraagd uit het voorbeeld hierboven, maar ook bedrijven, partnerorganisaties of collega-overheden. Deze doelgroepen hebben uiteenlopende informatiebehoeften en verwerken informatie op verschillende manieren.

Diversiteit in behoeften en verwerkingsvoorkeuren betekenen dat een informering meer omvat dan alleen de betekenis die een gevolg beschrijft. Die betekenis wordt in een bepaalde vorm overgebracht - denk aan een per mail verzonden besluit in Pdf-formaat, het resultaat van een specifieke query of een voor geautomatiseerde verwerking geschikte notificatie. Dit betekent dat we te maken hebben met een representatie van een gevolg.

Bij die representaties horen verschillende verstrekkingspatronen. Sommige leveringen worden pas verstrekt als daarom wordt gevraagd, bijvoorbeeld na aanroep van een bevragingen-interface (API). Andere leveringen worden juist proactief aangeboden, zoals een systeemnotificatie die naar aanleiding van registratie van een nieuw gevolg automatisch wordt verzonden.

Dat we met het doel anderen daarover te informeren op basis van een gevolg verschillende representaties creëren, rechtvaardigt het toevoegen van een vierde begrip aan de drie concepten die we hierboven opsomden:

1. Levering: een voor consumptie aangeboden doel(groep)specifieke communicatie-uiting over een gevolg.

Aangezien de overheid producent van gevolgen is en daarover wil communiceren, is de overheid ook de producent van deze levering. En, zoals hierboven al bepleit, is diezelfde overheid ook vaak de consument van die leveringen.

Met de toevoeging van levering is onze conceptualisatie van overheidshandelen bij publieke dienstverlening in de uitvoering compleet. Hieronder is dit proces volledig geïllustreerd.

Voorwaarden voor succesvol consumeren

Dat overheden elkaars leveringen gebruiken als grondstof voor het produceren van nieuwe - eigen - gevolgen klinkt vanzelfsprekend, maar brengt voor zo'n levering wel eisen met zich mee.

Een leveringsconsument heeft bijvoorbeeld duidelijkheid nodig over de bedoeling en betekenis van zo'n levering, zodat bepaald kan worden of de eigen taken of bevoegdheden het nodig maken naar aanleiding daarvan te handelen. Dit betekent dat bij leveringen verschillende aspecten van interpreteerbaarheid een rol kunnen spelen: wat is de boodschap, op welk moment heeft die betekenis, voor wie is die bedoeld, en in welke omstandigheden is die toepasbaar? Dit noemen we de context van de levering.

Producenten van leveringen kunnen interpretatieverwarring over leveringen deels voorkomen door die te laten aansluiten bij taal en model van consumerende bounded contexten waarbinnen gegevens ontvangen en verwerkt gaan worden.

Onderdeel van deze contextinformatie is ook twijfel over de juistheid van, of andere kwaliteitsvoorbehouden bij de inhoud van de levering. Zulke twijfels kunnen zijn ontstaan na constatering van (vermoedelijke) fouten door een leveringsconsument. Die moet dergelijke fouten dan wel kunnen melden, wat vraagt om betwistbare leveringen - of met andere woorden: leveringen waarop teruggemeld kan worden, waarop onderzoek, en indien nodig, correcties kunnen volgen.

Leveringen moeten daarnaast een onveranderlijk karakter hebben. Het vandaag opvragen van geleverde gegevens moet ook morgen of over een aantal jaar - zolang tenminste dezelfde vraag gesteld wordt - hetzelfde resultaat opleveren. Dit noemen we de herhaalbare vraag.

Toegangsbeperkingen zijn een laatste punt van aandacht. Bijvoorbeeld vanwege het waarborgen van de privacy van betrokkenen mogen sommige afnemers misschien niet kennisnemen van een volledig gevolg - zoals een adoptie - terwijl onderdelen daarvan - zoals een verandering van ouderschap - voor hen wel relevant zijn.

Bespiegeling over de modellering van gevolgen

Bovenstaande roept vragen op over wat nu precies de omvang en granulariteit van gevolgen bepaalt. Hierboven noemden we als uitgangspunt het (handelings)resultaat dat in meest directe zin de aanleiding voor of vraag om het overheidshandelen beantwoordt. Dit impliceert dat alléén vanuit het proces dat ze produceert wordt bepaald wat als gevolg wordt beschouwd. Als vervolgens echter blijkt dat afnemers in heel veel gevallen slechts recht hebben een deel van een gevolg in te zien - zoals in het adoptievoorbeeld - is de vraag gerechtvaardigd of voor dat gevolg niet een te grote omvang is gekozen. De metafoor van de januskop helpt hier ook: het gedeelde brein, waarin de belangen van gevolgenproducent en leveringsproducent samenkomen, moet zorgen voor een logische begrenzing van het gevolg.