Nu we een beeld hebben van hoe publieke dienstverlening binnen de overheid werkt en beschikken over een bijbehorend begrippenkader, kunnen we overstappen naar het onderwerp van deze handreiking: registers. We beginnen die gezamenlijk te beschouwen, als 'datalaag van de overheid'.
Bestaande overheidsregisters zijn op basis van ondertussen vaak decennia-oude techniek en inzichten primair ontworpen om administratieve processen efficiënter te maken. Deze inzichten en techniek zijn verrassend veerkrachtig en toekomstigbestendig gebleken. Maar dit vereiste ook dat bijvoorbeeld bijhouding en levering in één model werden samengebracht.
Dit compromis blijkt terugblikkend ongemakkelijk. Registers bevatten daardoor presentaties die niet helemaal voldoen aan de behoeften van afnemers, maar tegelijkertijd vanuit bijhoudingsperspectief ook niet de essentie - ofwel gevolgen - representeren.
Veel registers bedienen alle afnemers op basis van één generieke gegevensset. Omdat in dat geval geen onderscheid wordt gemaakt naar taken en bevoegdheden, krijgen sommige afnemers meer informatie dan nodig - en soms zelfs toegestaan - is, terwijl anderen juist gegevens missen.
In veel registers wordt bovendien contextinformatie niet (volledig) vastgelegd. Informatie over de aanleiding van een wijziging, de juridische grondslag of de handelingen die tot het resultaat hebben geleid ontbreekt of is onvolledig. Voor een afnemer is daardoor niet altijd duidelijk wat een gegeven precies betekent, voor welke situatie het geldt en hoe het moet worden geïnterpreteerd.
Historie wordt vaak slechts beperkt bijgehouden. Soms is alleen de actuele toestand beschikbaar, in andere gevallen is die beperkt tot eendeminsionale wijzigingshistorie. En als wel volledige historie in twee dimensies wordt bijhouden, zorgt het toestaan van wijzigingen in de registratietijdlijn (bijvoorbeeld als gevolg van rechtelijke uitspraken) dat het stellen van een gegarandeerd herhaalbare vraag moeilijk of zelfs niet mogelijk is.
Ook het betwisten en corrigeren van gegevens is vaak onvolledig ondersteund. Wanneer een afnemer een mogelijke fout constateert, bestaat er meestal geen gestandaardiseerde manier om die constatering zichtbaar te maken voor andere afnemers. Terugmeldprocessen bestaan meestal wel op organisatieniveau, maar de koppeling tussen deze processen en de registers die betwiste gegevens leveren zijn niet altijd goed ingericht.
Een combinatie van bovenstaande zorgt ervoor dat het vaak niet mogelijk is mutaties met terugwerkende kracht uit te voeren. Dit betekent dat fouten die het nodig maken niet-actuele informatie te corrigeren, niet kunnen worden hersteld. Dit betekent dat betrokkenen blijvend met de gevolgen van foute gegevens geconfronteerd worden (hence: crappy flow).
Deze beperkingen waren lang onvermijdelijk en werden, afgezet tegen geboekte efficiëntiewinst, als acceptabel beschouwd. Maar nu overheidsorganisaties de ambitie hebben (zie hieronder) veel vaker elkaars gegevens gebruiken als grondstof voor nieuwe besluiten en gevolgen, en dat bovendien bij de bron pogen te doen, wordt het belangrijk dat leveringen ook context, betwistbaarheid, reproduceerbaarheid en passende toegang ondersteunen.
De Architectuur Digitale Overheid 2030 onderkent de belangrijke rol van data bij (proactieve) beleidsontwikkeling en dienstverlening van de overheid. Om wildgroei en kwaliteitsverlies te
voorkomen, willen we die data liever vanuit een aangewezen bron hergebruiken dan (steeds) opnieuw inwinnen. Dat vraagt om de organisatie-overstijgende waarborgen voor gegevenskwaliteit en -uitwisselbaarheid waaraan onder de naam Federatief Datastelsel (FDS) wordt gewerkt.
Deze handreiking beschrijft hoe partijen in de FDS-rol van data-aanbieder hun data zodanig kunnen vastleggen en beschikbaar stellen dat die een bruikbare basis vormt voor FDS-datadiensten.
Binnen de overheid bestaan ook andere initiatieven die vernieuwing van het fundament van de overheidsinformatievoorziening bepleiten. Sommige daarvan, zoals Regelrecht zouden traditionele registers uiteindelijk overbodig kunnen maken. Chronolexografie is een manier om heel gestructureerd rechtstoestanden - oftewel "hetgeen juridisch gezien het geval is (geweest)" - vast te leggen en te reproduceren.
Ten opzichte van bovengenoemde initiatieven zijn de aanbevelingen in deze handreiking minder vergaand, ambitieus en prescriptief (we schrijven immers geen vastleggings- of verwerkingsconventies voor). Wel liggen ze in elkaars verlengde; de uitgangspunten in deze handreiking moeten ook relevant zijn voor systemen die op regelrecht- of chronolexografiegedachtengoed gefundeerde data vastleggen en beschikbaar stellen.
We streven er dus naar deze handreiking toepasbaar te laten zijn bij uiteenlopende vereisten, omstandigheden en omgevingen. Tegelijkertijd willen we oplossingen bieden voor de hierboven beschreven problemen. Bovendien willen we aansluiten bij en voorsorteren op overheidsbrede ontwikkelingen die de werking van registers raken. Onderstaande uitgangspunten helpen hierbij door scope te beperken en elementaire werking te beschrijven.
We kopiëren te veel gegevens zonder mechanismen om kwaliteit en actualiteit van die kopieën te waarborgen. Deze handreiking is erop gericht de noodzaak voor het maken van gegevenskopieën bij uitvoeren van publieke dienstverleningsprocessen, waar dat haalbaar is, weg te nemen.
We erkennen een verschil tussen formeel beschreven of informeel uitgevoerde processen en daaruit voortkomende resultaten. Een proces vertelt hoe de overheid handelt. Als resultaat daarvan ontstaat iets met betekenis of waarde. Deze handreiking gaat niet over procesautomatisering, maar beschrijft op welke manier we de resultaten daarvan zo goed mogelijk kunnen vastleggen en beschikbaar stellen.
Onderscheid maken tussen gevolg (betekenis) en levering (representatie)
Als het gaat om bovengenoemde resultaten, erkennen we het verschil tussen betekenis van een resultaat (dat we gevolg noemen) en communicatie daarover, waarvoor een representatie (levering) nodig is. Het verenigen van deze concepten in één artefact - bijvoorbeeld een akte - werkt 'vormfouten' (bijvoorbeeld het onjuist overnemen van een juiste conclusie in een besluit of databasetabel) in de hand.
Hoewel sprake is van een afhankelijkheidsrelatie - de levering is afgeleid van het gevolg - zijn ze vanuit verantwoordingsperspectief van even groot belang. De gevolg betekenis als 'kern' van wat bedoeld werd en de levering als hetgeen op basis waarvan anderen (mogelijk) hebben gehandeld.
Bij deze conceptualisatie past de metafoor van de januskop of het hoofd met twee gezichten. Janus deelt één brein - dus een gedeelde, onderling verbonden hoeveelheid kennis - met daarop twee perspectieven, ingegeven door twee paar zintuigen. Het ene paar blikt terug op een proces dat een bepaald resultaat - of gevolg - opleverde, terwijl het andere paar vooruit kijkt, richting door leveringen van die gevolgen in gang gezette vervolghandelingen.
In de beeldhouwkunst en schilderkunst is een januskop een hoofd met zowel aan de voorzijde als aan de achterzijde een gezicht. Het is genoemd naar de Romeinse god Janus, die in een van zijn verschijningsvormen twee gezichten had.
Janus was een Romeinse god die heerste over alle begin en overgang. Vóór hij door Jupiter tot god met twee gezichten gemaakt werd, heerste hij volgens de legende als koning over Latium. Daar werd hij beschouwd als stichter van het maatschappelijke leven en van de maatschappij, die de mensen verloste uit hun barbaarse toestand en tot een ordelijk leven bracht.
Gelijktijdig erkennen van het verschil tussen en gelijkwaardig belang van gevolg en levering, vraagt in registerarchitectuur om onderscheid tussen bijhouding en levering. Dit maakt het mogelijk om op de specifieke informatiebehoefte van bepaalde afnemers (of leveringsconsumenten) toegesneden informatieproducten te leveren.
De wens onnodige kopieën te vermijden vraagt erom beide perspectieven als bron met zelfstandig bestaansrecht te beschouwen. Binnen het register vragen ze daarom om vergelijkbare betrouwbaarheidswaarborgen.
